何东梅－－大气污染联防联控的法制研究

内容摘要：随着社会经济的快速发展，人民的生活水平不断提高，但是日益严重的环境问题却给人民的健康带来了危害。本文针对复杂的大气污染问题，在探讨大气污染联防联控的概念和内涵的基础上，着重讨论我国现阶段大气污染联防联控机制的建立、发展以及存在的问题，在借鉴了西方发达国家例如：欧盟、美国等大气污染联防联控的法制经验之后，进一步完善我国大气污染联防联控机制，建立更加健全的法律保障制度，促使这一机制能够在提高大气环境质量方面发挥更大的作用。

关键词：大气污染  联防联控  区域  法制

引言

自2012年年底以来京津冀乃至整个华北地区大范围、多频率地出现了持续时间长、影响范围广的大面积雾霾天气，这不仅严重威胁着社会主义现代化建设的进程阻碍经济的发展，而且对广大人民群众的身心健康存在潜在的危险。于是，针对人民群众的的“心肺之患”——大气污染，李克强总理在政府工作报告中如是说：“我们要像对贫穷宣战一样，坚决向污染宣战。”由此可以看出中央政府治理大气环境污染的决心。但是，由于我国现阶段的大气污染是在传统烟煤型污染未得到控制的情况下发展为以臭氧、细微颗粒（PM2.5）和酸雨为特征的区域性复合型的环境问题，所以过去那种各自为政、单一治理的模式已经无法应对大气污染复杂的现状，因此，要解决大气污染问题就必须建立行之有效的新机制。而国务院在2010年发布的大气污染治理的指导意见中就指出：“国内外的成功经验表明，解决区域大气污染问题，必须尽早采取区域联防联控措施”。至此可以看出我国在解决区域大气污染问题时应该坚持联防联控的治污之道。那么，联防联控的内函是什么呢？ 我国为什么要实行大气污染联防联控呢？

一、大气污染联防联控的提出

我国的大气污染防治工作开始于上个世纪70年代，1987年颁布《大气污染防治法》，在经过1995年和2000年两次修订的基础上，建立了“环境保护目标责任制”、“城市环境保护综合定量考核”、“环境影响评价”、“三同时”、“排污申报制度”、“排污收费制度”、“限期治理”和“污染集中处理”等措施和制度。20世纪90年代末期，《大气污染防治法》依据“气象、地形、土壤等自然条件，将已经产生和可能产生酸雨的地区或者其他二氧化硫污染严重的地区，划定为酸雨控制区或者二氧化硫控制区，即“两控制区”，至此我国大气污染区域控制的概念形成”。¹然而，由于长期以来大气污染单因子监督管理以及行政条块化监管模式一直延续至今，《大气污染防治法》中区域性大气污染责任主体的缺失直接导致了我国在区域性大气污染方面“无监管、无措施、无责任人”的状态。在这样的背景下，有关区域联防联控的研究和实践应运而生。

具体而言，大气污染联防联控是指以解决区域性、复合性大气污染问题为目标，依靠区域内地方政府间对区域整体利益所达成的共识，运用组织和制度资源打破行政区域的界限，以大气环境功能区域为单元，让区内各省、市从区域整体需要出发，共同规划和实施大气污染控制方案，统筹安排，互相监督，互相协调，最终达到控制复合型大气污染、改善区域空气质量、共享治理成果与塑造区域整体优势的目的_。²区域大气污染联防联控的作用和意义：

１、符合了大气污染的区域性和公共性特征，有利于区域整体管理需求

大气污染问题本身具有公共性的特征，并且具有多个使用主体和利益相关方。当本地的大气污染源涉及到跨界影响时，基于行政管辖区内的污染影响而制定的传统属地环境管理体系就难以满足区域大气污染控制需求，这就需要打破行政管辖边界，实行区域整体的协调和管理。

2、区域的联合防控将会产生大气环境治理的正外部性

已有的实践和研究表明，单独的地区采取的环境治理行动可能由于周边地区污染的传输抵消其已经取得的成果，而地区之间的联合治理不仅有助于本地区而且还能促进区域大气环境质量的整体改善。因此对于大气区域性、复合型的污染，以行政区块为界线各自单独进行大气污染控制会呈现“1+1< 2”的治理效果，然而基于区域整体联防联控行动则可能会产生“1+1>2”的治理成效。　　　

3、有助于打破属地管理权限的约束，对跨界空气污染进行治理

属地管理机制尤其是法规、标准、规划、监测、监管、考核六个不统一，不能适应大气污染的跨界性特征，进而导致地方政府各自为政甚至滋生地方保护主义，影响了区域环境利益的协调。对于区域大气污染的控制，涉及到其他地区的各类大气污染源的排放，需要区域内各政府部门联合起来进行沟通合作，通过有效的区域之间社会经济和环境资源的有效配置以及环境规划和污染治理来实现。

4、有助于减少区域间大气污染现状与环境质量需求存在的差异

我国经济发展水平不平衡和不均衡，各地发展与环境之间的矛盾冲突各不相同，政府和公民对于经济增长、社会发展和环境保护的诉求也呈现出区域性的差异，这就需要区域内各主体之间进行协调与合作，通过相关的制度和政策来促进基于发展公平、环境公正基础上的区域整体大气环境质量改善目标的实现。

5. 有助于从制度上来突破运动式或时效性大气污染防治方式

仅以北京奥运会、上海世博会和广东亚运会这样的历史性盛会的举办建立起来的区域环境保护联防联控机制应对区域大气污染，可能会导致过分依赖临时性措施，而忽略了区域间联动长效机制建设，从而不利于区域大气污染防治的持续性。所以借助相关的成功经验，建立长期性的区域大气环境管理制度，以以从制度上来突破运动式或时效性大气污染防治方式。

6. 区域大气污染防控有助于科学支撑和政府部门工作的有效对接

从目前国内城市群应对大气复合型污染的整体情况来看，对于混合性及氧化性大气污染的区域性特点，以及区域内各地区相互影响机制乃至影响效能和防控措施的有效性，仍然严重缺乏科研支撑体系与政府相关部门有效对接和密切互信的合作关系，而区域大气复合污染亟需这一合作关系的建立。

二、我国大气污染联防联控的法制现状与问题

（一）我国大气污染联防联控的法制建设

经过近几年对大气污染防控的研究和探索，我国在区域大气污染联防联控方面有了进一步的发展并取得了很大的成就，特别是法律法规和政策方面的成就，具体而言有以下方面：

1、 2010年5月11日，国务院环境保护部等九部委共同制定了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》充分吸收国外环境管理经验的基础上，指出了“解决区域大气污染问题，必须尽早采取区域联防联控措施”的思路，提出了“以科学发展观为指导，以改善空气质量为目的，以增强区域环境保护合力为主线，以全面消减大气污染物排放为手段，建立统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的区域大气污染联防联控工作机制”的指导思想，并且提出“坚持先行先试与整体推进相结合，率先在重点区域取得突破”基本原则，同时制定了“到2015年，建立大气污染联防联控机制，形成区域大气环境管理的法规、标准和政策体系，主要大气污染物排放总量显著下降，重点企业全面达标排放，重点区域内所有城市空气质量达到或好于国家二级标准，酸雨、灰霾和光化学烟雾污染明显减少，区域空气质量大幅改善”的工作目标。《指导意见》在具体实施措施中提出对“重点区域”中的重点大气污染物进行“重点防控”，还提出了“优化区域产业结构和布局”、“加强空气质量保障能力建设”和“加强组织协调”的具体实践措施。

2、根据《中华人民共和国大气污染防治法》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，国务院通过了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》（以下简称《规划》），并于2012年12月5日在北京发布。《规划》分析我国在大气污染防治工作面临的形势与挑战的基础上提出了指导思想、基本原则和规划目标，其中思想和原则与《指导意见》相似，目标以质量改善为核心，对区域空气质量管理的机制与政策进行了具有突破性意义的创新，提出了包括“联席会议制度”、“联合执法监管机制”、“环境影响评价会商机制”、“信息共享机制”、“预警应急机制”等在内的一个系列和五项新机制，并且提出了“财税补贴激励政策”、“价格与金融贸易政策”、“排污收费政策”、“排污许可证政策”、“重点行业环保核查制度”等八项政策，³这为推动各省、市、区迅速有效的开展联防联控活动提供政策保障。

3、2013年6月14日，国务院出台了大气污染防治“国十条”，将“建立环渤海包括京津冀、长三角、珠三角等区域联防联控机制，加强人口密集地区和重点大城市PM2.5治理，构建对各省（区、市）的大气环境整治目标责任考核体系。”作为单独一条措施列出，并指出要治理好大气污染，当前必须“突出重点、分类指导、多管齐下、科学施策，把调整优化结构、强化创新驱动和保护环境生态结合起来，用硬措施完成硬任务”的工作方针。“国十条”的出台，进一步明确了区域联防联控在我国大气污染防治工作中的地位，也为我国现阶段加快推进区域联防联控机制的建立和实施提供了一个新的起点和契机。

4、2013年9月12日，国务院发布并实施《大气污染防治行动计划》（以下简称为《大气十条》），这是当前和今后一个时期全国大气污染防治工作的行动指南。《大气十条》提出了“坚持政府调控和市场调节相结合、全面推进和重点突破相配合、区域协作与属地管理相协调、总量减排与质量改善相同步，形成政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与的大气污染防治新体制。”总体要求，还提出“到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10﹪以上，优良天数逐年提高；京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25﹪、20﹪、15﹪左右，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在每立方米60微克左右。”的具体指标，为实现这一目标《行动计划》重点制定了十项具体措施例如：加大综合治理力度，减少多污染物排放；调整优化产业结构，推动经济转型升级；加快企业技术改造，提高科技创新能力等措施，所以《行动计划》也简称为“大气十条”。

《指导意见》的颁布为总量控制与区域污染防治的有效结合提供了政策保障。《重点区域大气污染防治“十二五”规划》确立了总量控制与质量控制相结合的道路。“国十条”的出台，正式标志着我国大气污染控制目前已经形成总量控制与质量控制相结合、空气质量城市管理和区域联防联控相结合的大气污染管理模式。《行动计划》的颁布则是区域大气污染联防联控机制从理论转化为社会实践的标志。

（二）我国现阶段大气污染联防联控机制执行中存在的问题

前面已经介绍了我国关于区域大气污染联防联控的一些政策和法规，也标志着我国环境防控质量机制的建立。良好的规范只有运用于具体的实践活动才能发挥作用，达到预期的目的，但是，我国现阶段要真正落实区域联防联控的行动还是存在着一些困难和问题，在法规和政策的执行方面也欠缺行动力。

1、基础研究不足，建制缺乏坚实的科学支撑。国内外环境科学研究表明，环境污染事件是环境科学研究发展的起因和动力，相关环境政策措施和法律的出台则以科学研究为基础。我国区域性大气复合污染问题的突出，促使该领域成为研究热点，并取得了一些成就，但是现有研究成果仍不足以全面支撑区域大气污染控制特别是联防联控的需求。因此，《指导意见》虽然出台四年了，但由于区域性污染机理不清，导致区域联防联控机制根基浅，无法在短期内实现预定的目标。

2、有《指导意见》，缺少指导，区域联防联控更多流于形式，缺乏持之以恒的行动力。《指导意见》高屋建瓴为我国环境空气质量改善指明了方向，但是其指导意义仅局限于规划的编制，对具体的行动尚缺行动力。

3、配套设施软、硬件准备不足，几个统一没有落实的支撑。区域空气质量监测网络和评价系统尚未启动，区域污染排放底数不清，导致区域联防联控规划编制时带有“各自为政”的特点，缺乏从整体的考量；在执行过程中，对于如何从自身实际出发构建联防联控机制又显得无所适从。

4、缺少相应的政策、法律支撑，协作不利、相互推诿。在前面介绍的政策、法规出台后，尽管各地区都在逐步推进各自的区域联防联控工作，但是相应的法律、法规、政策和标准的研究却十分滞后，而政策、法律的缺失会导致区域联防联控政策在执行过程中缺乏主体思维和相应的约束力，以至于省市之间的协作举步艰难，面对问题是相互推诿。

5、环保部门一肩挑，其他部门看热闹，难以形成治污合力。我国金字塔式的行政体制使得各部门各自为政，独立完成任务，部门之间合作较少，而环保部门目前所拥有的权限却并不足以支撑其工作的开展，导致环保工作目前仅停滞在规划、监测和监督方面，在规范环境相关行为的同时，却拥有很少的处罚权。

三、国外区域大气污染防控的法制经验

西方发达国家在大气污染治理方面以欧盟最为成功，欧盟及其成员国具有完善的大气污染防控立法体系、制度和机制，这对我国区域大气污染联防联控体制的建立有很大启示。具体而言有以下方面值得借鉴：

（一）欧盟对空气污染防控的立法体系如下表所示：

立法项目	相关法令
环境空气质量方面的立法	《关于环境空气质量和为了欧洲更清洁空气的2008∕50∕EC指令》《1990∕30∕EC指令》、《2000∕69∕EC指令》、《2002∕3∕EC指令》和欧盟理事会97∕101∕EC指令,还有《2004∕107∕EC指令》、《80∕779∕EEC指令》
固定源大气污染排放方面的立法	《关于综合污染预防与控制的2008∕1∕EC指令》《关于限制大型燃煤工厂向大气排放特定污染物的2001∕80∕EC指令》和《关于废物焚烧的2000∕76∕EC指令》
易挥发有机化合物（VOC8）方面的立法	《关于汽油储存和从配送站到加油站的VOC排放控制的94∕63∕EC指令》、《关于限制在某些装置和工作中因使用有机溶剂而引起的VOCP排放的1999∕13∕EC指令》和《关于降低某些液体燃料含硫量的1999∕32∕EC指令》
国家排放上限方面的立法	《关于某些大气污染物的国家的排放上限的2001∕81∕EC指令》
运输工具与大气环境方面的立法	《关于汽油和柴油质量的98∕70∕EC指令》《2000∕71∕EC指令》《2003∕17∕EC指令》

（二 ）欧盟区域大气污染防控法律制度

1、区域空气质量监测与评价制度

该制度在2008∕50∕EC指令中确立，因为在环境空气质量评价的中，取样点的数目和设置具有关键的作用，所以此指令

确立了区块分明的监测制度，例如：第七条第四款规定，委员会应监管成员国对挑选取样点标准的应用，以促进标准在欧盟的协调应用。⁴

2. 国家排放上限与核查制度

2001∕81∕EC指令规定了国家排放上限制度并规定最迟到2010年的SO_2、氮氧化物、挥发性有机化合物和氨的国家排放上限。目的是为了限制酸化物质和富营养物质的及臭氧物质的排放。该指令还规定了核查制度，即欧盟成员国应每年向委员会和欧洲环境局报告其国家排放名录和方案，以及委员会应向欧洲议会和欧盟理事会报告国家排放上限的执行进展、中期环境目标及长期目标可能达到的程度。⁵ 

3、区、块管理和监管制度

2008∕50∕EC指令要求各成员国在其领域建立区、块两个基本管理区域，空气质量评价和空气质量管理应在所有区和块内实行。例如指令第二十三条第一款“在一定区或块内，环境空气中的污染物水平超过任何限制或目标值及任何相关的容忍界限时，成员国应确保为这些区和块建立空气质量计划••••••”。欧盟委员会负责监督区和块内环境质量管理的情况，成员国须向委员会报告有关区和块的重要情况，如对区和块的列表与定界的改变、水平高于目标值或临界水平的区和块的列表等。

4、环境空气计划与联控制度

2008∕50∕EC指令建立了空气质量计划和短期行动计划制度。指令第二十四条第二款规定，各成员国可以依个案不同提供有效措施以控制、必要时中止导致超过各自限值或目标值或警戒线的活动。空气质量计划是针对空气中污染物水平超标而制定的，短期行动计划针对空气污染物超过一个或多个限值和目标值风险的区和块制定的。

（三）欧盟区域大气污染防控的法律保障机制

为保障法律制度的确实有效地运行，欧盟及其成员国建立 一些大气联防联控的法律机制：

1、协调保护机制。欧盟委员会有权对违反大气污染防治指令的行为进行调查、提出意见甚至向欧洲法院起诉，它还建立了“环境空气质量委员会”协助其完成工作。欧盟成员国具体实施环境质量评价与管理，以此达到空气环境质量防治的目标。

2、区域保护管理协调机制。欧盟成员国必须按照指令规定的标准，对其领域内的特定空气污染物进行环境质量评价，并为了完成目标值采取所有必要的措施。

3、环境空气质量目标机制。欧盟主要通过以下方式对大气污染进行防治的，它设定了环境空气质量指标，在此基础上对环境空气质量进行评价和管理。2008∕50∕EC指令还对通报阈和警戒阈时作出了规定。

4、跨境污染防治合作机制。2008∕50∕EC指令第二十五条规定了详细的跨境大气污染防治合作机制：当警戒阈因重大的环境污染超值时，与此相关的成员国应进行协力合作并在适当时候制定联合行动，通过适当的措施消除超值。欧盟委员会应被要求加入及协助上述的合作，在适当时候应考虑2001∕81∕EC指令第九条设立的“报告”是否采取共同体层面的行动，来降低造成跨境污染的前质排放。

5、信息通告和报告制度。2008∕50∕EC指令规定了成员国向公众和组织的报告制度，以此保证特定信息的公开透明和及时传达，并要求成员国在确定的时间表内向委员会报告关于环境空气质量的信息。

四、完善我国大气污染联防联控的法律建议

面对大气污染联防联控机制行动的在落实中存在的问题，我国政府通过借鉴和创新国外的成功经验可以从以下方面着手加以解决：

第一，设定明确的指导思想。结合各区域经济发展水平、环境空气质量现状和环境管理水平等要素，针对重点城市群等进行分类指导和管理，在环境质量目标和达标时限上制定差别化的区域联防联控规划。⁶在区域统一监管、统一执法的前提下，针对重点区域实施特别限值规定，构建我国“共同但有区别”的大气污染联防联控监管和规划体系。

第二，成立联防联控管理委员会或相关组织机构。由国务院、环保部及相关部门与区域内各省级政府组成国家大气污染联防联控工作委员会，下设各区域联防联控委员分会，负责制定国家或区域大气污染联防联控工作机制。联控工作具有高于行政单位环境管理的权责，能调动相关环境保护部门和企业的力量，采取统一的行动，改变过去环保部门一肩挑的现象。

第三，建立明晰的层级划分。构建“国家级—大区级—重点区域级—地市级”四级一体，横纵结合，多位一体，多层嵌套的区域联防联控机制。第一层和第二层以解决涉及到全国性的环境问题或大区域内的环境问题为主要工作目标，进行全国层面的有效调控；第三层级针对重点区域中的PM_2.5和臭氧等二次污染为主进行防控；第四层级在前三层级的基础上开展具体工作，地级市作为真正的环保实践部门应从根本上改变现阶段软硬件薄弱的境遇。

第四，建立和运行科学研究中心。以现有环境空气质量监测网为骨架，建立独立于省级和市级的监测网络的监测点，实现对区域大气复合污染的实时综合监控与研究，并确保独立站点获得的数据能公平公正地反映客观情况。

最后，完善我国关于区域大气污染联防联控机制的法律、法规、政策和标准，尽快进行《大气污染防治法》的修改，弥补这方面的漏洞和缺失，以保证区域内各省市面对复杂化的大气污染做到有法可依、有法必依、执法必严和违法必究，形成强大的法律约束力。

参考文献

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[2] 王金南，宁森，孙亚梅.区域大气污染联防联控的理论与方法分析[J].环境与可持续发展.2012（5）：25.

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[4] 云雅如，王淑兰，胡君等.中国与欧美大气污染控制特点比较分析[J]环境与可持续发展，2012,37（4）：32-36.

[5] 云雅如，王淑兰，柴发合等欧洲酸雨控制历程及效果综合评述[J].环境科学研究，2010,23（11）：1361-1367.

[6] 柴发合，云雅如，王淑兰，关于我国落实区域大气联防联控机制的深度思考[J].环境科学研究，2013,36（5）:37.

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[11] 刘炳江.“十二五”主要大气污染物总量排放对策措施[J].环境与可持续发展，2012,37（4）：5-10.

[12]常纪文.域外借鉴与本土创新的统一：《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》之解读[J].环境保护，2008，11（5）：8-12.

[13] 赵以昕，仲良喜.关于强化城市大气环境管理若干问题的思考[J].城市管理与科技，2000,2（3）：4-5.

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[15] 中国社会科学院研究所.中国与欧盟大气污染控制机制比较研究报告[R].北京：环境保护部污染防治司，2009-12.

1 柴发合，云雅如，王淑兰著：《关于我国落实区域大气联防联控机制的深度思考》，载《环境与可持续发展报》，2013年第4期。

2 王金南，宁森，孙亚梅：《区域大气污染联防联控的理论与方法分析》，载《环境与可持续发展报》，2012年第5期。

3 转自《中国环保产业报》，2013年1月9日。

4 常纪文：《域外借鉴与本土创新的统一：关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，载《环境保护报》，2008年第3期。

5 蔡守秋主编：《欧盟环境政策法律研究》，武汉大学出版社，2002年版，第183页。

6 杨金田：《区域大气污染联防联控重点何在》载《中国环境报》2011年第4期。